执法探讨｜被海关的检疫犬咬了，该打民事诉讼还是行政诉讼？

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　　执法探讨|被海关的检疫犬咬了，该打民事诉讼还是行政诉讼？问：在国际机场，被海关执法检疫犬咬到，因医疗费等向法院起诉，应当是提起民事诉讼，还是行政诉讼？

　　【典型案例】12019年1月13日晚19时许，原告傅某在首都国际机场T3航站楼入境接受检验，检疫犬对其进行嗅闻检验过程中，原告称手指受伤，并到海关医务室接受临时处理，医务人员称无法确认原告手部所受伤害是否系检疫犬咬伤或抓伤，但可以确认系新伤。1月14日02时1分，原告在被告北京某海关工作人员许某的陪同下，至北京市朝阳区双桥医院就诊，急诊病历记载“体格检查：右手中指近端可见一处咬痕，无渗血，轻度压痛，活动无受限；诊断：（127033）狗咬伤；处置：第二类疫苗接种服务（门诊），换药（大），TAT注射，狂犬疫苗0.5ml,单次：1.000ml，共2支肌肉注射-门诊，立即×1天，破伤风抗毒素1500IU，单次：1500.000IU，共1支，肌肉注射-门诊立即×1天，清创消毒，清淡饮食，不适随诊。”原告于2019年1月14日至北京市朝阳区疾病预防控制中心注射抗狂犬病免疫球蛋白并签署《狂犬病疫苗和抗狂犬病血清/狂犬病人免疫球蛋白使用知情同意书》。随后，原告先后于2019年1月21日至北京市朝阳区双桥医院注射狂犬疫苗1支，于2月12日至中国人民解放军海军总医院进行检查，以上就医产生的医疗费已由被告全部支付。2019年2月4日，原告再次至北京市朝阳区双桥医院注射狂犬疫苗1支，自行支付医疗费83元。

　　因原告在海关总署12360热线投诉，被告于2019年1月30日作出《关于对傅某投诉事项的答复》，对原告的投诉作出答复，并对该事件给原告带来的不便或不愉快表示歉意。该答复以邮件的形式送达原告，原告于次日签收。2019年1月31日，原告至被告的上一级海关反映被告处理投诉不公一事，该海关办公室于2019年4月28日出具《关于傅某2019年1月31日上午到某海关的情况说明》，载明某海关高关长代表某海关及其隶属的北京某海关向傅某道歉。

　　此后，傅某因医疗费用等为由，以北京某海关为被告向法院提起民事诉讼。

　　那么，傅某与北京某海关之间因检疫犬而引发的争议能否通过民事诉讼来解决？

　　民事诉讼和行政诉讼存在密切的联系，也存在本质区别。历史上，行政诉讼发展相对较晚，行政诉讼的发展初期主要适用民事诉讼程序。如我国的行政诉讼制度是从1982年的民事诉讼法（试行）第3条第二款的规定开始确定的（“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”）。1999年最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（以下简称《若干问题的解释（1999）》）第97条规定：人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定。可见两种诉讼联系之密切。从形式上看，行政诉讼与民事诉讼均表现为法院作为中立的第三方对纠纷双方进行裁判，两者的基本原则大体相同，如独立行使审判权原则，以事实为根据、以法律为准绳原则，实行合议、回避、公开审判和两审终审制度等。但行政诉讼与民事诉讼作为两种不同的法律制度，两者的区别仍然是主要的，大体而言，主要区别有以下几个方面：

　　1、受案范围不同。民事诉讼法第三条规定“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定”，简单地说就是平等主体之间因财产关系和人身关系产生的纠纷属于民事诉讼的受案范围。行政诉讼法第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，第十二条第一款又列举了可以起诉的十二种情形，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》[2018]1号（以下简称《行政诉讼解释（2018）》）第一条对行政诉讼的受案范围又作了进一步明确，该解释第一条第一款规定，“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院的受案范围”。该条第二款又对不属于行政诉讼的行为作了列举式排除，由此可以看出，民事诉讼的诉讼主体、客体和诉讼标的都相对宽泛，行政诉讼的主体、客体和标的相对狭窄，行政诉讼的原告只能是行政管理相对人或者行政行为的利害关系人，行政诉讼的被告只能是行使行政职权的机关和组织，行政诉讼的客体只能是因行政争议引起的行政管理法律关系，行政诉讼的标的原则上只能是被诉行政行为的合法性。

　　2、诉的种类不同。根据当事人的诉讼请求不同，民事诉讼可分为给付之诉、确认之诉、变更之诉，而行政诉讼可分为五种类型：（1）撤销之诉，即行政相对方或利害关系人提起请求法院撤销违法行为的诉讼，如公民甲认为行政机关给公民乙颁发房产证的行为侵犯了其相邻权而对发证行为提起的诉讼；（2）变更之诉，即行政相对方提起请求法院变更显失公正的行政处罚的诉讼，如公民甲、乙因同一治安纠纷被处罚，公安机关对甲拘留15日而对乙给予警告，公民甲不服提起的诉讼；（3）履行之诉，即行政相对方提起请求法院判决行政主体履行职责的诉讼，如复议机关逾期不作复议决定，申请复议人以复议机关为被告提起诉讼。其它诉行政机关不作为的案件也大多属于履行之诉；（4）赔偿之诉，即行政相对方提起请求法院判决行政主体给予行政赔偿的诉讼，如公民甲诉某市工商局赔偿因扣押营业执照和公章产生的损失即属于行政赔偿诉讼；（5）确认之诉，即行政相对方提起诉讼，请求法院确认行政机关的具体行政行为不合法或者无效。有时诉的类型可能发生转化，如在撤销之诉的审理期间，被告行政机关改变或撤销被诉的行政行为，而原告又不同意撤诉，此时法院判决撤销被诉行为已无实际意义，就可按确认之诉结案。3、诉讼程序不同。民事诉讼是按民事诉讼法的规定进行，行政诉讼是按行政诉讼法的规定进行，民事案件有简易程序和普通程序之分，普通程序审限为6个月，经院长和中院两次批准最长可审18个月，行政诉讼虽然全部是合议制，但一审期限只有3个月，需要延期必须到高院批准，中院没有延期审批权。4、诉讼当事人参加诉讼前的身份不同。民事诉讼的当事人无论诉前、诉中还是诉后的地位和身份始终平等，而行政诉讼中的原、被告虽然在行政诉讼中地位平等，但在诉前和诉后，两者关系实为管理与被管理、命令与服从的关系。5、诉讼目的和诉讼内容不同。民事诉讼是由民事纠纷引起的，民事判决的内容是确认民事权利义务关系，制裁民事违法（约）行为，目的在于保护双方当事人的合法权益；行政诉讼是由行政争议引起的，行政判决是对行政处理（罚）决定作出维持、撤销、变更或者确认等，目的在于保护行政相对方的合法权益，保证行政机关有效实施管理并遏制其滥用职权和违法行政。6、当事人的诉讼权责不同。民事诉讼当事人的诉权是相对等的，即原告有起诉权，被告有反诉权，双方的举证责任是相等的，即“谁主张，谁举证”，原告对自己的权利享有充分处分权和较为自由的诉讼请求变更权；但行政诉讼中的被告要对具体行政行为的合法性负主要举证责任，且不享有反诉权，原告诉讼请求的变更也受到严格限制，诉状送达后一般不能变更诉讼请求。行政赔偿诉讼的举证责任与民事诉讼的举证责任相类同。7、法院职能不同。民事诉讼中法院充分尊重当事人的意思表示，如不违反法律法规的强制性规定，法院一般不确认双方的民事行为无效。行政诉讼通过对行政权力的司法监督，纠正行政违法行为，为受到行政主体不法侵害的相对人或利害关系人提供了司法救济的渠道，将行政主体与相对人的关系重新框定在法律规定的范围内，促使行政机关依法行政。8、结案方式不同。民事诉讼可以调解结案并且有的案件可以不制作调解书而以协议笔录的方式结案，民事诉讼法第90条规定了不需要制作调解书的几种情况，行政诉讼法第60条规定“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”，即行政诉讼原则上不得以调解结案，如属于调解结案清醒，则调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。9、赔偿方式不同。民事赔偿一般要由有过错的一方当事人负责，双方都有过错的各自担责，民事侵权赔偿以过错责任为原则，以无过错责任即严格责任为例外。行政赔偿最主要的是国家赔偿，相对人单独提起赔偿请求，必须先向行政机关提出，行政机关赔偿损失后对在损害中有故意或者重大过失的工作人员享有求偿权。10、起诉期限不同。民事诉讼中当事人享有非常宽松的起诉期限，诉讼时效限制的只是胜诉权而不是起诉权。而在行政诉讼方面，行政管理活动的时效性决定了行政诉讼中相对人的起诉期限相对较短，超过期限的后果是丧失起诉权，受理后发现不符合起诉条件的应驳回起诉。一般情况下相对人不服复议决定的起诉期限为15日，直接对具体行政行为起诉的期限为六个月。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。

　　具体到本案来说，该案应当是行政诉讼，而非民事诉讼。主要理由在于：

　　其一，本案是北京某海关履行国境卫生检疫职责过程中引发纠纷，属于行政争议。首先，本案事实发生于北京某海关检疫犬对原告进行嗅闻检疫过程中，处于海关行政管理过程中，而非海关日常饲养检疫犬过程中。其次，本案中的检疫犬此时属于北京某海关进行执法的具体工具。原告称手指受伤，海关医务室医务人员自称无法确认原告手部所受伤害是否系检疫犬咬伤或抓伤，但可以确认系新伤。双方对此产生争议，应当属于行政争议的范畴。

　　其二，原告傅某与北京某海关之间的争议中，北京某海关的行为属于进行具体执法的行政公务行为。一般而言，判断行政机关的行为是否行政公务行为存在三个要件标准。其一，行为是否由行政机关工作人员作出。非行政机关工作人员，其所为行为一般不是行政公务行为。其二，行政公务行为是行政机关工作人员履行行政职责的行为。行政机关工作人员非履行行政职责的行为，无论行为作出时间如何，均非行政公务行为。其三，行政公务行为必须是以履行行政职责为目的的行为。行政机关工作人员出于履行职责以外目的的行为，比如是出于个人打击报复等私人利益目的，尽管形式上是行政公务行为，但就其本质而言并未体现行政执法机关意志，因此以上行为只可能是个人行为，而非行政公务行为。具体到本案中，案件发生在北京某海关工作人员利用检疫犬对傅某进行嗅闻检验过程中，是由具体海关工作人员正式实施的履行检疫职责行为，出于维护进出境检验检疫秩序的公共利益目的而进行，属于行政公务行为的范畴。从此角度来说，因行政公务行为而引起的争议，理应通过行政救济，而非民事救济渠道解决。

　　其三，以上行政争议应当通过行政诉讼，而非民事诉讼解决。根据《行政诉讼法》第二条第一款之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。如果是公民和公民之间，或者公民和其他非行政组织，企业之间发生的纠纷，适用民事诉讼。根据《民事诉讼法》第三条规定，人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。民事诉讼是解决平等主体之间的权利义务关系，主要解决的是私权利之间的纠纷。行政诉讼是解决不平等主体即行政主体与行政相对人之间的权利义务关系，主要解决的是公权利和私权利之间的纠纷。本案中，相关纠纷是处于履行国境卫生检疫职责的北京某海关这一行政主体和接受国境卫生检疫执法的傅某这一行政相对人两者之间。在此方面，作为行政主体的北京某海关与傅某二者的法律地位并不平等，并非民事法律争议，而是行政法律争议，应当通过行政诉讼予以解决。

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