刘炫麟 ｜ 我国野生动物法律保护的体系、缺陷与完善路径[动物法律]

　　【作者】刘炫麟（中国政法大学法律硕士学院副教授、硕士生导师）【来源】《法学杂志》2021年第8期“各科专论”【基金项目】本文受中国政法大学青年教师学术创新团队支持计划资助（项目编号：21CXTD01）。
内容提要：我国已经建立起野生动物保护法律体系，但在指导理念、立法技术、制度设计、监管执法等方面其仍存在一些缺陷，难以适应预防和控制重大公共卫生风险的需要，亦无法有效回应风险社会提出的现代挑战。当前，我国《野生动物保护法》的修订已经提上日程，其应充分体现生物安全、健康中国的理念和利益衡平的思想，除完善自身的法律制度之外，还应与《传染病防治法》《动物防疫法》《刑法》《民法典》《生物安全法》等法律相衔接，以形成一个多角度、立体式、复合型的法律保护体系。同时，为了保证法律的落地实施，相关部门应当严格监管，加强执法，构建综合规制和约束体系，实现社会共治。

　　关键词：野生动物；法律保护；健康权；公共卫生风险；生物安全

　　2020年2月14日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，“要强化公共卫生法治保障，全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设，认真评估传染病防治法、野生动物保护法等法律法规的修改完善”。基于此，笔者梳理和分析了我国现行野生动物保护的法律体系，指出其存在的主要缺陷，在遵守相关国际公约和吸纳地方成功立法经验的基础上提出了相关完善路径，除了实现保护野生动物的直接目的之外，更主张从生物安全、生态文明的高度从源头上预防重大公共卫生风险的发生，保障人民生命安全和身体健康，推进国家治理体系和治理能力现代化，推动“法治中国”“健康中国”“美丽中国”建设。　　一、我国野生动物法律保护的层次与体系建构　　按照法律规范的适用频度、内容的关联程度以及规制力度等因素，我国野生动物法律保护的体系大致可分为核心层、中间层、最外层三个层次，其相互关联、互为支撑，并在不同层面发挥独特的功用。　　（一）核心层法律规制　　1988年第七届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《中华人民共和国野生动物保护法》（以下简称《野生动物保护法》），分别于2004年、2009年、2016年、2018年进行了4次修改，其中2016年的修订属于“大修”，旨在适应野生动物保护新形势、新要求，尤其是要充分彰显生态文明的理念。[1]作为配套行政法规，国务院于1992年、1993年分别批准了《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》（以下简称《陆生野生动物保护实施条例》）、《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》（以下简称《水生野生动物保护实施条例》），前者于2011年、2016年修订了2次，后者于2011年、2013年修订了2次。2020年2月24日，第十三届全国人大常委会第十六次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称《决定》）。《决定》从维护生物安全和生态安全、有效防范重大公共卫生风险、切实保障人民群众生命健康安全、加强生态文明建设和促进人与自然和谐共生等价值理念出发，对《野生动物保护法》进行了有针对性的补强，其显著的变化之一是对野生动物保护范围大幅拓展。我国现行《刑法》（2020年修正）通过第341条（非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪；非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物及其制品罪；非法狩猎罪）、[2]第346条（单位犯破坏环境资源罪的处罚规定）对野生动物提供了刑法保护。事实上，为了更好地理解和适用《刑法》第341条，最高人民法院早在2000年11月27日就发布了《最高人民法院关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。此外，最高人民法院、最高人民检察院、林业部、公安部、国家工商行政管理局曾于1990年12月15日联合颁布了《关于严厉打击非法捕杀收购倒卖走私野生动物活动的通知》，旨在保护野生动物、维护自然生态平衡。　　（二）中间层法律规制　　中间层法律规制主要分为两个方面：一是与《野生动物保护法》相衔接的法律法规，主要有《动物防疫法》《进出境动植物检疫法》《渔业法》《畜牧法》《食品安全法》《传染病防治法》《生物安全法》《濒危野生动植物进出口管理条例》《实验动物管理条例》《进出境动植物检疫法实施条例》《食品安全法实施条例》《传染病防治法实施办法》《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》等。二是地方性法规、政府规章等。例如，《吉林省野生动植物保护管理暂行条例》《浙江省陆生野生动物保护条例》《贵州省陆生野生动物保护办法》等。其中，《吉林省野生动植物保护管理暂行条例》于1985年由吉林省第六届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，系我国首部关于野生动物保护的地方性法规。这些针对性和操作性更强的地方性法规、政府规章在指导和规范野生动物法律保护方面起到了至关重要的作用，[3]亦为中央层面法律法规或者政策的出台提供了借鉴。　　（三）最外层法律规制　　最外层法律规制主要包括两个方面：一是国家出台的相关政策文件，如国务院常务会议于2010年9月17日审议通过的《中国生物多样性保护战略与行动计划》（2011-2030年），以“软法”或近似“软法”的形式对我国生物多样性保护总体目标、战略任务和优先行动予以了明确；二是我国加入的一些国际公约，主要有《国际管制捕鲸公约》（International Whaling Convention）、《濒危野生动植物国际贸易公约》（Convention on International Trade in Endangered Species）、《保护世界文化和自然遗产公约》（Convention concerning the Protection of World Cultural and Natural Heritage）、《国际湿地公约》（Ramsar Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat）、《生物多样性公约》（Convention on Biological Diversity）、《南极海洋生物资源养护公约》（Conservation of Antarctic Marine Living Resources）、《跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的养护与管理协定》（Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 Relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks）、《养护大西洋金枪鱼国际公约》（International Convention for the Conservation of Atlantic Tunas）等。　　综上所述，我国野生动物法律保护的体系已经初步建立，这是20世纪80年代以来我国取得的重要立法成就，应予肯认。但受制于多种因素（如制定时期、立法理念、价值追求等）的综合影响，该体系尚存在一些缺陷，2020年新冠肺炎疫情的暴发使得这些缺陷更为凸显，亟待修补与完善。　　二、现行野生动物法律保护的主要缺陷　　（一）指导理念上的格局偏窄　　我国现行《野生动物保护法》的制度设计（如保护范围等）无法承担起“野生动物保护基本法或基础法”的功用，必然导致该法律体系中各组成部分的目标各异，缺乏具有灵魂性与共识性的价值指引，这就容易降低野生动物保护法律体系在指导理念上的整体格局。例如，尽管从立法名称上看《野生动物保护法》应对所有的野生动物提供法律保护，但从条款内容上考察却并非如此，其保护范围偏窄，仅保护珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物（以下简称“三有”野生动物），且强调资源利用，进而把大量的野生动物作为客体对待。这不仅缺少对野生动物作为独立生命体的应有尊重和人文关怀，也忽视了生态平衡、生物安全等更高的价值追求。换言之，我国《野生动物保护法》实际上确立的是“有限保护+广泛利用”的模式，虽然2020年《决定》的出台对其格局进行了一定的提升，转变为“全面保护+严格利用”的模式，但与生态文明、生态安全、生物安全等指导理念尚存在一定差距。　　（二）立法技术上存在不足　　1.野生动物的分类标准不科学、不合理。《野生动物保护法》第2条第2款至第3款规定，“本法规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。本法规定的野生动物及其制品，是指野生动物的整体（含卵、蛋）、部分及其衍生物。”或许受到该法的影响，《陆生野生动物保护实施条例》《水生野生动物保护实施条例》亦采取相应的立法技术对陆生野生动物、水生野生动物进行了界定。从这些条款内容可见，其分类的标准为是否珍贵、濒危、存在价值，并没有揭示出野生动物的本质属性——“野”，对于人工饲养或者人工繁育的野生动物究竟是不是野生动物等情形，现实中存在一定的疑问，这将直接影响到其监管范围等问题。　　2.立法目的自相矛盾。前文已述，《野生动物保护法》第1条开宗明义地指出其“为了保护野生动物”，此处的“野生动物”理论上应泛指一切野生动物，但是该法第2条又对野生动物进行了限定，即珍贵、濒危或者“三有”（有重要生态、科学、社会价值）野生动物。大量的野生动物并非属于珍贵、濒危或者“三有”之列，因此形成了《野生动物保护法》普遍保护的立法目的与有限保护范围之间的矛盾，可谓当时立法的一大缺陷。　　3.法律责任的规定存在形式错位。《野生动物保护法》第38条规定：“任何组织和个人将野生动物放生至野外环境，应当选择适合放生地野外生存的当地物种，不得干扰当地居民的正常生活、生产，避免对生态系统造成危害。随意放生野生动物，造成他人人身、财产损害或者危害生态系统的，依法承担法律责任。”该条规定了行为模式和法律后果，但是关于法律后果的部分应当安排在法律责任一章中，而不应放在本条之中单独规定，在形式及体系上显得不伦不类。　　4.法律法规间缺少衔接。尽管《野生动物保护法》处于野生动物法律保护体系核心层的中心地位，但仅靠一部法律显然难以独立完成野生动物保护、预防公共卫生风险等重任，需要通过一定的立法技术实现法律法规之间的谱系化衔接，进而达到系统、综合、全面保护的立法目的。例如，对于《野生动物保护法》与《传染病防治法》《动物防疫法》《进出境动植物检疫法》《刑法》《生物安全法》《民法典》以及其他地方性法规、规章的衔接，应当预留相应的制度或者规范“接口”，应站在该法律保护体系的中心方位系统而周密地考虑这一问题。　　（三）制度建设上存在缺陷　　在野生动物保护法律体系内部，一些制度、规则尚存明显缺陷。限于篇幅，本文不作全面探讨，在此仅举三例说明，以凸显其修补完善的必要性与紧迫性。　　1.食用环节的法律规制不够。尽管《野生动物保护法》对野生动物的猎捕、交易、运输、食用均有规定，但并没有抓住这一链条上的关键点，即“食用”，因为若从终端上禁止食用，则作为食用前端的猎杀、交易、运输等环节也就失去了大部分意义。《野生动物保护法》第27条第4款规定：“出售、利用非国家重点保护野生动物的，应当提供狩猎、进出口等合法来源证明。”第30条第2款规定：“禁止为食用非法购买国家重点保护的野生动物及其制品。”这两条规定说明非国家重点保护野生动物可以食用，这就导致我国野生动物交易和食用的现象层出不穷，在监管缺位、检疫标准缺失或者技术条件不足的情况下，显然无法预防（重大）公共卫生风险，存在较大的生物安全隐患。　　2.法律后果或者法律责任的相关规定存在漏洞。通常而言，一个完整的法律规范应当包括行为模式和法律后果两个部分，[4]但是我国《野生动物保护法》的部分条文在规范构造中存在多处虽有禁止行为模式却无法律后果的情形。例如，该法第6条第1款规定：“任何组织和个人都有保护野生动物及其栖息地的义务，禁止违法猎捕野生动物、破坏野生动物栖息地”，但相关主体若实施了违法猎捕野生动物、破坏野生动物栖息地等违法行为，却并不能在该法的法律责任一章中找到对应的条文依据。该法第26条规定禁止虐待野生动物，但相关主体若实施了虐待野生动物的行为，同样难以在该法的法律责任一章找到对应的条文依据。这些条款构造上的缺陷直接影响到其法律适用，实践领域的威慑力自然锐减。　　3.举报制度缺乏激励机制。该法第6条第2款规定：“任何组织和个人都有权向有关部门和机关举报或者控告违反本法的行为。野生动物保护主管部门和其他有关部门、机关对举报或者控告，应当及时依法处理。”但该法并没有对举报人设定相应的激励机制和保护机制，这与国内已经建立的举报制度和国际范例并不一致，难以完全激活举报制度在野生动物保护、惩治违法犯罪乱象方面的重要作用。　　（四）《决定》自身存在困境　　2020年2月24日，全国人大常委会迅速出台了《决定》，既克服了全面修订《野生动物保护法》需要一个过程的局限，又在新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控的关键时期发挥了关键性作用，具有十分重要的意义。但需要指出的是，该《决定》的出台并非解决了所有的问题，其自身也存在一定的困境。　　1.法律适用上的困境。《决定》明确规定，“凡《中华人民共和国野生动物保护法》和其他有关法律禁止猎捕、交易、运输、食用野生动物的，必须严格禁止。对违反前款规定的行为，在现行法律规定基础上加重处罚。”《野生动物保护法》第45条规定，未取得特许猎捕证、未按照特许猎捕证规定猎捕，构成犯罪的，依法追究刑事责任。《野生动物保护法》第46条规定，未取得狩猎证、未按照狩猎证规定猎捕非国家重点保护野生动物，构成犯罪的，依法追究刑事责任。但《野生动物保护法》的这两条规定不能独立适用，需要援引《刑法》中“非法狩猎罪”的相关条款。一般认为，非法狩猎罪是指违反狩猎法规，在禁猎区、禁猎期或者使用禁用的工具、方法进行狩猎，破坏野生动物资源，情节严重的行为。[5]根据《最高人民法院关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第6条的规定，“违反狩猎法规，在禁猎区、禁猎期或者使用禁用的工具、方法狩猎，具有下列情形之一的，属于非法狩猎‘情节严重’：（一）非法狩猎野生动物二十只以上的；（二）违反狩猎法规，在禁猎区或者禁猎期使用禁用的工具、方法狩猎的；（三）具有其他严重情节的。”根据我国《刑法》第341条的规定，“违反狩猎法规，在禁猎区、禁猎期或者使用禁用的工具、方法进行狩猎，破坏野生动物资源，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。”那么，问题由此产生，如果某自然人在疫情期间的行为已经构成非法狩猎罪，那么按照《决定》的规定应当加重处罚，但按照现行《刑法》的规定，非法狩猎罪的刑事处罚仅有一个量刑幅度，显然无法实现加重处罚，势必在法律适用上存在一定的困境。2021年3月1日施行的《刑法修正案（十一）》虽在内容上进行了修补，但未从根本上克服上述缺陷。　　2.行政执法上的困境。《野生动物保护法》对野生动物的禁食限于国家重点保护野生动物和没有合法来源、未经检疫合格的其他保护类野生动物。对于“三有”野生动物和其他非保护类陆生野生动物是否禁止食用，无论是《野生动物保护法》还是其他法律，均未作明确规定，这是一个制度短板和漏洞。《决定》以维护人民群众的生命安全和身体健康作为首要价值，确立了全面禁止食用野生动物、严厉打击非法野生动物交易的制度，以严密的规范、严格的标准、严明的责任筑起了公共卫生安全法治防线。[6]其强调，必须严格禁止《野生动物保护法》和其他有关法律明确禁止的食用野生动物行为，全面禁止食用国家保护的“三有”以及其他陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。与《野生动物保护法》相比，《决定》的保护范围大幅拓展，但我国现行执法队伍并无增加，在人力、物力、技术等要素并无增长的情况下，其能否胜任保护范围大为拓展后的监督管理和行政执法工作，这显然是个挑战，因为即便是在《决定》出台之前，关于野生动物非法交易和滥食的现象也屡禁不止，部分监管和执法队伍是否履行或者完全履行了法定职责，亦曾受到一部分社会公众的质疑。　　3.中央立法与地方立法的关系困境。在《决定》出台之前，有些省市已经先行出台了一些地方性立法。例如，2020年2月14日，天津市十七届人大常委会第十七次会议审议通过了《天津市人民代表大会常务委员会关于禁止食用野生动物的决定》，并自公布之日起施行。其明确规定，禁食国家重点保护的野生动物、天津市重点保护的野生动物、国务院野生动物保护主管部门公布的有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物和在野外环境中自然生长繁殖的其他陆生野生动物以及法律、法规和国家有关规定禁止食用的其他野生动物，但禁食范围明确排除了“经依法许可人工繁育、并经依法许可食用且检验检疫合格的野生动物”。而按照全国人大常委会《决定》的有关规定，人工繁育、人工饲养的陆生野生动物，无论是否检验检疫合格，均在禁食之列。于是，二者就产生了冲突，但能否据此认定《天津市人民代表大会常务委员会关于禁止食用野生动物的决定》构成违法？笔者认为，答案是否定的，只是在法律适用上，仍需遵循《决定》的相关规定执行。更为棘手的是，在《决定》出台之后，其他省市的人大常委会若是简单照搬《决定》的相关内容，就会使得立法出现“叠床架屋”的现象，地方立法将失去针对性，而按照现行《立法法》的规定，全国人大常委会对省级人大常委会的监督权十分有限，这同样会造成一定的困境。　　（五）监管与执法存在掣肘　　1.管理职权存在重叠或空白。前文已述，野生动物保护是一个长链条，包括猎捕、交易、运输、食用等各个环节，必然会涉及到多个监管和执法部门，例如农业农村部门、林业部门、市场监管部门、交通运输部门、卫生健康部门、自然资源部门、公安部门、城管部门、网信部门、邮政部门等，突出问题表现在职能分散交叉、工作衔接不畅、信息共享不足等。现实生活中，“捕猎——运输——贩卖——消费”野生动物的黑色利益链时隐时现，有的野味市场和网络交易平台商家利用驯养繁殖许可证、经营利用许可证、狩猎证、生产专用标识，专门从事名为养殖、狩猎实为贩卖的“洗白”交易。[7]在涉及多个部门职权交叉或者重叠时，[8]在没有建立良好的协调机制的情况下，相关监管和执法部门不是“相争”就是“推诿”，不利于野生动物猎捕、交易、运输和食用等各个环节的全面监管，既容易滋生腐败，又容易留有监管空白。　　2.社会共治的格局尚未形成。2014年《政府工作报告》曾明确指出，要“推进社会治理创新。注重运用法治方式，实行多元主体共同治理”。[9]在政府、市场、社会日臻完善的背景下，单靠政府或者市场一元治理的模式已经不能适应当前社会发展的需要，野生动物保护也亟需社会共治的格局。近些年来，一些动物保护组织发挥了很大的作用，公民个人也积极参与到野生动物保护的行动中，取得了良好的社会实效，一定程度上弥补了政府监管的不足。有的学者提出应当通过信息公开制度保障公众对野生动物保护的相关问题享有知情权、参与权和监督权，发挥符合条件的社会组织和符合法律规定的机关的主观能动性，鼓励对涉野生动物保护的违法行为积极提起民事和行政公益诉讼。[10]当前，我国野生动物保护的社会共治格局尚未形成，无论是在法律制定时的顶层设计上，还是法律制度的具体建构中，实际上还是过于强调政府及其相关部门的监管、执法，对于社会组织、公民个人等其他主体的规定严重不足，导致这些主体难以在野生动物保护上找到有力的法律依据。　　三、野生动物法律保护的完善路径　　（一）理念变革与体现　　1.生物安全的理念。生物安全不仅对经济社会发展、人民健康及生态环境等具有重要影响，从更深层次来看，也必将对国家安全产生全方位、系统性影响。党的十八大以来，党和国家高度重视国家安全问题，精准把握国际国内形势变化，从全球视野和战略高度创造性地提出了总体国家安全观。[11]习近平总书记更是强调，要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。《野生动物保护法》经过30余年的发展、修正，虽然重点保护了野生动物，尤其体现在拯救珍贵、濒危野生动物上，也考虑到了维护生物多样性、生态平衡以及推进生态文明建设等问题，但新冠肺炎疫情的出现使人们认识到有必要将这些理念提升至生物安全的高度，纳入到国家安全的体系之中。换言之，今后在《野生动物保护法》修改时，应在立法宗旨中体现生物安全的理念。　　2.健康中国的理念。2016年8月19日至20日，全国卫生与健康大会在北京召开，习近平总书记在讲话中强调，没有全民健康，就没有全面小康。要把人民健康放在优先发展的战略地位，以普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境、发展健康产业为重点，加快推进健康中国建设，努力全方位、全周期地保障人民健康，将健康融入所有政策。2016年10月25日，中共中央、国务院发布了《“健康中国2030”规划纲要》。2019年12月28日，我国《基本医疗卫生与健康促进法》颁布，自2020年7月1日起实施。这是我国卫生健康领域的第一部基础性和综合性立法，其不仅在第1条明确提出要“推进健康中国建设”，还在第4条明确规定了“公民的健康权”，具有划时代的意义。野生动物保护与人民健康密切相关，应当将其与国家全面推进的“健康中国”战略紧密联系起来，因此在修改《野生动物保护法》时，应当通过在立法目的中规定公共健康来彰显“健康中国”的理念，将野生动物保护视为控制公共卫生风险的新方法。[12]　　3.利益平衡的思想。法律是调节正义和利益关系时的评价准则，其希冀在利益保护和行为主体的行动自由之间进行划定，并尽量实现二者的平衡。就利益保护而言，在没有冲突或者矛盾之时，在理论上是可以兼顾和统一的，但在利益存在冲突或者矛盾之时，就需要进行一定的取舍，进行价值的优位判断和选择。比如在公共卫生风险面前，国家或者社会利益通常优位于集体或者个人利益，多数利益应当优位于少数利益，长远利益应当优位于眼前利益，整体利益应当优位于局部利益。[13]现行《野生动物保护法》采取了“有限保护+广泛利用”的价值取向，但新冠肺炎疫情这一重大突发公共卫生事件的发生让我们不得不重新思考先前的利益格局。从预防和控制重大公共卫生风险的角度出发，有必要将“有限保护+广泛利用”转变为“全面保护+严格利用”。《决定》也正是从国家和社会利益、多数利益、长远利益和整体利益的站位要求全面禁止非法野生动物交易，革除滥食野生动物陋习，实现诸种利益、价值的综合平衡。例如，《决定》实施后将影响到一批野生动物养殖者的利益，有些从业者还可能是贫困户，这在很大程度上“切断”了他们的收入来源，对其利益应予考虑。从《决定》的内容来看，要求地方政府视情况给予一定的补偿存在相当程度上的困难或局限，各地方政府的财政状况不一，财政状况较差的地方政府恐怕难以作出补偿，因此建议中央财政在可能的情况下给予适当支持，帮助野生动物养殖者尽快转产或做好野生动物养殖处置，实现规范、有序、平稳过渡。　　（二）野生动物法律保护体系的内在衔接与协调　　1.《野生动物保护法》的修订需要重视三个方面的关系。一是《野生动物保护法》与《决定》的关系。由于《决定》颁布在前，且属于全国人大常委会颁布的具有法律效力的法律文件，《野生动物保护法》应当全面吸收《决定》的内容，有的转化为具体的法条，有的则可作为理念予以指导和细化。二是《野生动物保护法》的修订与现行文本的关系。该法不仅在指导理念上存在一定的滞后性，在具体内容、立法技术、监管执法上也存在一定缺陷，因此既要克服现行文本存在的局限，又要最大限度承继现行文本的合理规定，以保持法律的连续性。三是注意《野生动物保护法》与《传染病防治法》《动物防疫法》《刑法》《民法典》《生物安全法》等法律之间的衔接和协调，具体包括以下五个方面：　　第一，《野生动物保护法》与《传染病防治法》《动物防疫法》的衔接。作为公共卫生法中的一部支柱性法律，《传染病防治法》在预防、控制和消除传染病的发生与流行等方面发挥了极其重要的作用。[14]如果《野生动物保护法》不能有效控制野生动物的非法交易和滥食等现象，公民因接触、食用野生动物而感染病毒的风险将陡然上升，那么有效的风险防范方法必然是检疫。赋予检疫部门检疫职责和义务，必然涉及到疫情发现后的上报和通报。上报是指将疫情信息按照法定时限、程序向野生动物保护的主管部门报告，通报则是将相关疫情信息通告给卫生行政部门等相关部门，实现信息共享，以尽早尽快采取措施防止疫情的发生和流行。与《传染病防治法》相似，《动物防疫法》亦是维护公共卫生安全和促进人体健康的一部重要公共卫生法律，规制的重点是家畜家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物的防疫和监督。这一范围既与《野生动物保护法》中的检疫范围存在侧重点上的明显不同，又有一定的交叉或者衔接。在疫情监测、防控上，《野生动物保护法》第16条实际上是存在制度安排的，即野生动物保护主管部门、兽医主管部门、卫生主管部门在各自的职责范围内共同防治和管理与人畜共患传染病有关的动物传染病，但我国《动物防疫法》《传染病防治法》却无相关的衔接条款，未来修法时应当建立三者之间的衔接。　　第二，《野生动物保护法》与《进出境动植物检疫法》的衔接。当前，随着国际社会的交流、合作、交往日益频繁和不断拓展，“地球村”已经形成。传染病疫情防控往往不是一个国家或者一个地区之事，应由各国各地区携手进行联防联控。作为促进流行病和地方病防治的国际上最大的政府间卫生组织，世界卫生组织（WHO）无疑将发挥十分重要的协调作用。不过，能够起到直接强制性作用的还是国内法的相关规定。一个国家或者地区既要防止传染病由境内传到境外威胁其他国家或者地区的公共安全，又要防止传染病由境外传到境内威胁本国或者本地区的公共安全。对于野生动物的出入境，主要适用《进出境动植物检疫法》的相关规定进行严格检疫。当前的《野生动物保护法》并没有设定相关条款与《进出境动植物检疫法》建立衔接。在野生动物保护缺少基本法或基础法的情况下，《野生动物保护法》作为这一核心层中的最重要法律规范应当发挥“谱系中心”地位的作用，将法律保护的触角自然延伸至进出境领域。　　第三，《野生动物保护法》与《生物安全法》的衔接。2020年10月17日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过了《生物安全法》，自2021年4月15日起施行。该法的立法宗旨是“维护国家安全，防范和应对生物安全风险，保障人民生命健康，保护生物资源和生态环境，促进生物技术健康发展，推动构建人类命运共同体，实现人与自然和谐共生”。该部法律内容丰富，重点突出，其中之一便是防控重大新发突发传染病、动植物疫情，通过监测预警、风险评估、决策技术咨询等体系的综合构建，积极应对生物安全挑战。《野生动物保护法》作为构建生物安全体系的重要前置关口之一，其作用不言而喻，不仅需要将自身的理念提升至生物安全的高度，还要在防范措施的制度设计上与《生物安全法》建立衔接。　　第四，《野生动物保护法》与《刑法》的衔接。我国《刑法》中与野生动物保护紧密相关的条文分别是第341条和第346条，涉及的罪名主要有三种：一是非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪，二是非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物及其制品罪，三是非法狩猎罪。前两种罪名涉及的行为对象是珍贵、濒危野生动物，按照《最高人民法院关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2000〕37号）的规定，其主要包括三类野生动物：一是列入国家重点保护野生动物名录的国家一级保护野生动物；二是列入国家重点保护野生动物名录的国家二级保护野生动物；三是列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录一、附录二的野生动物。需要注意的是，驯养繁殖的上述三类野生动物，亦在此列。《决定》实施后，尤其是将来我国《野生动物保护法》全面吸收《决定》的内容进行修订后，保护的范围由珍贵、濒危的野生动物扩大到一般的野生动物，其涉及的刑事犯罪与处罚部分自然需要通过修改《刑法》来实现，最直接的方式就是删除“珍贵、濒危”的限制，将其作为量刑的情节予以考量，实现全面保护的目的。对于非法狩猎罪则应在现行仅有一个量刑规范的基础上增设“情节特别严重”的量刑区间，以彻底解决《决定》中“加重处罚”的法律适用问题。　　第五，《野生动物保护法》与《民法典》的衔接。2020年5月28日，第十三届全国人民代表大会第三次会议通过了《民法典》，自2021年1月1日起施行。其第251条明文规定，“法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有”。第258条规定，“国家所有的财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏”。由此可见，我国《民法典》重在保护野生动物的归属，对野生动物的特殊保护则规定不足，尽管可以将“国家所有的财产受法律保护”作为衔接性的条款进行理解和适用，但并没有从更加普适意义上的“动物”出发设置特殊保护的总括式条款，只能依赖《民法典》作为民事基本法的地位以及规则所体现出的张力为动物提供一定的保护。世界上许多国家的民法典均对动物进行了特殊保护规定。例如，《瑞士民法典》在第四编（物权法）第一分编（所有权）第十八章（通则）第641a条明确规定，“动物不是物”；[15]《法国民法典》第三卷（取得财产的各种方法）总则第715条规定：“狩猎权或捕鱼权，亦由特别法律规定”；[16]《奥地利普通民法典》第二编（财产法）第285a条规定：“动物不是财产；它通过特别法予以保护。只有不存在不同的规定时，适用于财产的法律规定才适用于动物”；[17]《德国民法典》区分了有生命的物和无生命的物，前者就包括动物，并作出了特别规定。[18]其第90a条规定，“动物非为物。其受特别法律的保护。对于动物，以无其他的规定为限，相应地适用关于物的规定”。这一规范来源于1990年通过的《关于改善动物在民法上的法律地位的法律修正案》的规定，[19]《德国民法典》第一编第二章之标题亦因该法律修正案而发生改变。该规范的出发点在于，动物作为生物，不应当被置于与物同样的地位，也就是废止将动物与物置于同一地位的做法。[20]《德国民法典》第903条指出，动物所有权人在行使其权利时，应注意有关保护动物的特别规定。家养动物和野生动物都属于动物保护的范围。我国《民法典》及其相关配套规定未来可以借鉴德国、瑞士、奥地利、法国等国家民法典的立法经验，对动物这一具有生命的物作出单独的、总括式的规定，实现对动物的特别保护。　　2.《决定》与地方人大立法的冲突与协调。前文已述，在《决定》出台之前已有省市对野生动物的交易和食用进行了地方性立法，并不因为其保护范围低于《决定》而违法，而应启动法定程序进行修订，使二者保持协调一致。根据我国《立法法》第7条的规定，全国人大常委会可以在全国人大闭会期间，对后者制定的法律进行部分补充和修改。在与现行宪法、法律、行政法规不抵触的情况下，省级人大常委会可以根据本行政区域的实际需要和具体情况制定地方性法规。在清晰厘定全国人大及其常委会立法权和省级人大及其常委会立法权的基础上，可以修改《立法法》的相关规定，适当扩大省级人大及其常委会的立法权，以实现权威性和灵活性的融合统一。此外，根据《立法法》第98条和第100条的规定，省级人大常委会制定地方性法规后需要备案至全国人大常委会，全国人大常委会的专门委员会、常务委员会工作机构可以对该地方性法规进行审查。未来在《立法法》修改时，全国人大常委会对省级人大常委会制定的地方性法规的审查，其重点除了与宪法、法律无冲突之外，还应避免另外一种不合理现象，即简单“照抄”全国人大常委会出台的法律文件，丧失了其因地制宜的优势。例如，《决定》出台后，部分省级人大制定的地方性法规与之并无实质性不同，有浪费立法资源之嫌。　　（三）严格监管、加强执法并实行社会共治　　1.严格监管。首先，监管部门应当严把“入口关”。我国《野生动物保护法》中设置了诸多行政许可。例如，运输非国家重点保护野生动物出县境的，除了需要持有狩猎、进出口等合法来源证明之外，还应当持有检疫证明；因科学研究、种群调控、疫源疫病监测或者其他特殊情况，需要猎捕国家一级、二级保护野生动物的，应当按照法定程序向国务院、省级野生动物保护主管部门申请特许猎捕证。因此，监管部门应当按照法定条件和程序授予行政许可，对于违法授予行政许可的，应当在将来修法时设定严厉的法律后果。其次，我国《野生动物保护法》第30条、第49条等对野生动物及其制品制作的食品在生产、经营、使用等环节进行规制，但对终端的食用环节监管不足，这是我国《野生动物保护法》未来修改时应当补足的重点领域。再次，由于我国野生动物保护适用的法律法规繁杂，且所涉的监管部门众多（如林业草原、渔业、生态环境、卫生健康、城市管理、市场监管、交通、海关、邮政、网信等），因此各监管部门之间容易出现职责不清、监管交叉、协调不力等情形，有的地方甚至基于野生动物养殖和交易所带来的税源考量，不惜“纵容”一部分违法乱象的存在，监管的力度和效果十分有限。因此，未来我国《野生动物保护法》的修改应当进一步理顺监管体制，既要强调不同监管部门的职责划分，也要重视监管部门之间的联动与衔接。最后，国家需要加强监管队伍建设，更新监管理念，创新监管手段，努力做到“无缝监管”和综合监管，对潜在违法者在“入口关”就形成巨大的威慑。　　2.加强执法。监管和执法是密切联系在一起的，未来的执法应当从以下五个方面重点切入和补强：一是鉴于野生动物保护范围的拓展，应当增加或者配备相应的执法人员，否则难以完成执法重任。二是执法人员应加强理论学习，提升执法意识。由于野生动物保护的相关法律陆续需要修订，修订后的法律需在执法人员中及时宣传和贯彻，增进其对于新法的准确理解，归纳执法重点和难点。三是提高执法技术手段。野生动物保护领域的法律具有一定的专业性，即使是对于不同保护等级的野生动物的判断，也需要仰赖专业组织和专业人士以及先进的设备设施的介入和帮助。四是执法必严。执法人员在面对各种违法乱象时，应当严格按照法律的相关规定对违法分子进行严惩，以提高违法成本、震慑违法犯罪分子。五是加强执法宣传，定期汇总典型执法案例，通过融媒体向社会各界发布。这些做法不仅可以教育和警示其他公民，营造全民守法的社会氛围，也有利于社会各界向执法机关举报相关违法行为，扩展执法线索。　　3.社会共治。除行政监管外，社会监管、行业自律、公民监督等同样重要。社会监管需要重视媒体监管，因为媒体具有专业性和敏锐性，其往往最先发现或者披露相关违法行为。行业自律在社会共治中占有十分重要的地位，它一方面倡导行业内部对国家法律法规的自觉遵守，另一方面通过行业内的自我规制和自我约束，对行业成员进行监督和保护。公民监督的重要抓手之一是违法举报制度，我国《野生动物保护法》也规定了公民举报制度，但是其在激励举报人方面没有规定，一定程度上会影响到举报人的积极性。实际上，我国在劳动保障、产品质量、食品安全、环境保护、证券期货、安全生产等领域都有相关规定和实践应用，明确规定实行有奖举报。我国台湾地区的“野生动物保育法”明文规定，执法人员、民众或团体主动参与或协助主管机关取缔、举发违法事件者，主管机关得予以奖励。此外，台湾地区还专门颁布了《取缔或举发违反野生动物保育法案件奖励办法》，其第2条明文规定：“本办法奖励对象如下：一、执法人员主动参与或协助主管机关取缔违反本法有关事项者。二、民众或团体主动参与或协助取缔、举发违反本法有关事项者”，并通过第4条和第5条对上述奖励对象设定不同的奖励金标准。这一模式值得我国在修改《野生动物保护法》时加以借鉴。　　四、结语　　近些年来引发全球性疫情事件的病毒，包括高致病性禽流感病毒（H5N1、H7N9）、猪流感病毒（H1N1）、中东呼吸综合征病毒（MERS）、埃博拉病毒（EBoV），普遍都在野生动物体内分离出了高度同源性病毒。有的研究甚至表明，野生动物是许多人类传染病的源头，在已确认的335种急性传染病中源于野生动物的比例达43%。[21]在国际社会已经联为一体的时代背景下，加强国际合作实现联防联控十分必要，缔约国应当严格遵守《国际卫生条例》等国际公约的规定，自觉履行国际义务，防治传染病的扩散和蔓延，共同维护人类命运共同体。在国内制度建设上，我国应当切实推进国家的治理体系和治理能力的现代化，从生物安全和国家安全的角度认识和预防公共卫生风险。对于容易引发公共卫生风险的非法交易、滥食野生动物的行为，必须进行更为严格的规制。这种规制不仅仅是野生动物保护法律体系的自我完善，也包括《宪法》上的确认和保护，例如2002年德国联邦议院以压倒性多数通过了一项在宪法中加入保护动物权利的议案，成为欧洲第一个将动物权益写入宪法的国家。[22]未来，我国应在“健康中国”理念所秉持的大卫生、大健康的观念下系统修改公共卫生和野生动物保护的相关法律法规，从源头上预防和控制重大公共卫生风险的发生，从人类中心主义价值观向生态中心主义价值观转变，以生态文明推动构建人类命运共同体，开启人与野生动物和谐共处的新时代。

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