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为什么伴侣动物保护立法迟迟无法落实？浅谈立法规制[动物法律]

发布时间：2024/6/19 9:14:21

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　　 2023年以来，频频冲上热搜的话题无疑有“虐待动物”的一席之地。从“杰克辣条”网上直播虐猫、网络平台虐猫群体猖獗叫嚣，到几天前的某男子砍杀妻子爱犬至死。愤怒的民意汹涌沸腾，而这样的愤怒似乎已持续数年。狗肉食用风俗、非法狗肉猫肉贩卖产业链、高校学生虐猫，虐待动物的残忍行为从不鲜见，甚至开始越来越频繁地挑动着人们的道德底线。愤懑却无法的人民将恳切的目光投向法律武器，期望国家能通过专门立法来保护动物，尤其是伴侣动物们的基本生存权利。

　　推动伴侣动物保护立法，我国的专家、学者们从未停止过努力。2009年、2010年，常纪文教授团队接连两年带着体例完备、内容详尽的《动物保护法（专家建议稿）》、《反虐待动物法（专家建议稿）》向全国人大进言；2018年，钱叶芳教授草拟出《伴侣动物保护法（草案）》（专家建议稿），引起各界极大的关注；2019年，全国两会召开期间，全国人大代表、安徽省农业科学院副院长赵皖平建议制定《伴侣动物保护和管理法》；直至党的二十大期间，仍有多位全国人大代表就伴侣动物保护相关的立法事宜提出建议建言、专家建议稿。

　　 2020年，国务院农业农村部曾就此立法建议热潮作出回应称：多数虐杀动物的行为可以通过现有法律规定进行调整；社会生活中虐待动物只是极少数现象，针对这种很少的违背道德行为专门制定一部法律，缺少必要性；动物保护问题涉及行业发展、民族习俗、宗教习俗、伦理道德等多重复杂因素，全面提高动物保护水平仍将是一项艰巨而长期的系统性工作。

　　然而，显而易见的是，对于已在2023年成为新闻热搜常客的虐待动物行为而言，将其称为“极少数现象”并不合适，而仅能以保障食品安全为名对非法贩卖猫狗用作食用的行为进行行政处罚，仅能以扰乱社会秩序、违背公序良俗的笼统含糊说法为名对“杰克辣条”取消行政荣誉奖励、对砍杀宠物狗男子行政拘留的做法，不仅难以平息民众因此受到伤害和挑战的人性情绪、人行道德底线，也难以有效规制这类行为。“杰克辣条”甚至开始在境外平台上大肆拉帮结伙，共同观看、参与虐待猫狗行为。

　　严重的虐待动物行为已成为当下顽固的社会问题之一，在我国现阶段国情之下，以明确立法来规制甚嚣尘上的动物虐待行为，是否必要？又是否可行？这已然成为一个避无可避的问题。

　　动物保护立法的必要性

　　我国地域辽阔、人口众多，各地域经济水平、人文水平的发展差距较大。在经济不发达地区，所谓“动物福利”之词也许根本无人知晓，也无人关注，对于甫才脱贫、仍然处于“奔小康”状态的地区的人们来说，动物之于他们，更多的是一种可利用之物，一种用于辅助生产、发展经济的工具，他们不明白为何动物也值得以一部法律来进行保护；而在经济发达地区，动物早已不再限于笼厩，开始走入人们的日常生活，甚至被亲切称为“毛孩子”，成为人类家庭的一份子，人们对它们倾注感情、为它们寻求庇护，他们不明白，为什么对他们而言如此重要的“孩子”在受到伤害，而法律武器却迟迟不动。

　　动物保护立法为何被需要？不仅是动物保护立法，这也是每一部法律被定立之前，首先应当被回答的问题。

　　（一）伦理性动物保护之分野

　　目前我国社会中被广泛呼吁的动物保护立法，其实多指“伴侣动物保护立法”。在已有相对完善的动物保护法律法规体系的国家与地区，动物普遍被分为野生动物、伴侣动物、经济动物、实验动物等类型，而分类标准即为动物对人类的作用。顾名思义，伴侣动物，即对人们产生陪伴作用，成为人们生活中极为重要的一份子的动物，通常指宠物猫、宠物狗以及其他宠物。

　　在我国，野生动物保护立法已然步入轨道，不止有基本法《野生动物保护法》，更有一系列配套的行政法规、地方性法规形成初步成型的野生动物保护法律规范体系，不止有明确的行政处罚，更有严重时以刑法条文规制的明确规定。然而，我国的野生动物保护实质上是包含于环境资源保护概念之中的下位概念，换言之，我国法律保护野生动物，只是保护环境资源、保障生态文明建设的手段，动物本身并非法律的目的。

　　相对于资源性的野生动物保护而言，伴侣动物的保护更似一种伦理性的动物保护。人类文明进化至今，人们早就意识到，人类不是也不应当是世界的中心，所谓“人类中心主义”的傲慢早已与“文明”“理性”的社会发展不相容。在动物伦理学逐步分化为单独学科门类的现今，人类对于动物权利的关注从“动物权利说”与“动物福利说”之争开始，不断促进着世界各国伦理性动物保护的立法进程。

　　所谓“动物权利说”认为，动物应当与人类一样，享有相同的法律权利、社会地位，作为无甚差别的社会主体生存、生活，其理念之超前，即使在现今的西方国家，也有相当部分人反对；而“动物福利说”则相对温和，更多注重在人类社会现阶段无法完全抛弃，也几乎无可能立刻抛弃“人类中心”思想的当下，如何尊重、关注动物生命，如何尽力保障动物生存、温饱、免受残忍对待的福利问题。

　　而无论是动物权利说还是动物福利说，其背后的社会观念背景均为极端的“人类中心主义”在人类社会中的退潮，“痛苦中心主义”的逐步融入。所谓“痛苦中心主义”，即对于能感知到痛苦的生物，人类基于其人性道德，无法无视其痛苦，甚至会因其痛苦而感知痛苦。具体到伦理性动物保护层面，痛苦中心主义更指，对于经过长期的驯化和陪伴，已然融入人类社会生活的伴侣动物，其们无论是从本身生理上，还是从人类心理上，均完成了群体性的类人化，对于类人化的动物，人类对其的痛苦，会出自人性道德的同理心和同情心而产生共鸣。这种“痛苦中心主义”使得人类不再能够在无视动物之痛楚的情况下，对其大加利用或残忍对待，而是更希望其能与自己一样获得权利与救济。

　　（二）伦理性动物保护立法在我国之必要

　　在我国经济发达地区，“痛苦中心主义”的社会性融入早已反映在民众对虐待伴侣动物行为的强烈谴责与对反虐待立法的大力呼吁当中。而这些地区，往往已有地方性法规等法律规范对犬只管理加以规制，作为对这些地区十年前普遍存在的流浪犬只泛滥街头、伤人损财社会问题的回应。这些法规中，多有象征性的“不允许遗弃、虐待所饲养犬只”的规定。但从这些法规的立法目的，以及条文规定的权利、义务、罚则的内容与比例中可见，这些法规仍是为保护传统法律意义上的人类生命、健康、财产等权利而订立的，尚未完全过渡入伦理性动物保护之门。

　　而在我国经济相对欠发达的地区，在风俗方面，吃狗肉等习俗仍然具有广泛的民意基础，与此同时，肉狗养殖产业的不规范势必导致非法贩卖违法产业链的猖獗，也一定程度上导致偷狗骗猫作食用的社会事件不断发生，挑动着全国各地人们的神经。在经济发展上，当年安格斯兔毛养殖厂“活拔兔毛”事件在国际上引起的风波仍历历在目，由于“活拔兔毛”的生产方式过于残忍，许多国际知名品牌与国家都宣称不再与中国的养殖厂合作，对经济欠发达地区相关产业造成的冲击不小。

　　毫无疑问的是，在新时代中国特色社会主义现代化强国建设的大背景下，吃狗肉等习俗已是应被抛弃的鄙俗陋习。观念固然是法律制定的土壤，社会固然是法律施行的摇篮和有效实现的地基，但法律的革新需要观念的支持，观念的更新亦需要法律的带领。与人口贩卖、买妻买儿的“习俗”一样，其杜绝单靠道德观念的宣灌显然难以实现，我国79刑法仅将拐卖人口行为入罪，导致80年代被拐卖、偷、绑、骗至贫困地区的妇女儿童数量居高不下，而自从1991年全国人民代表大会常务委员会发布《关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定》、1997年刑法修订时将收买被拐卖人口行为单独入罪、设罪以来，我国社会中的相关观念明显引来了一波极大的更新，直至走到今日儿童权利保障、妇女权利保障明确写入国策、写入社会发展目标的这一天。

　　伦理性动物保护、尊重非人类动物生命之观念的塑造，需要法律的引领，需要国家以法律为名的价值观传达。而参考安格斯兔毛事件，这样的引领对经济相对落后地区而言，并不意味着不再能利用动物生产经济效益，反而意味着更文明、更高效地产出经济。

　　无论是出于先进的“痛苦中心主义”逐步融入属于上层建筑的法律与制度的殷切期望，还是出于革新的良善文明社会主义价值观对旧观念深入洗涤的迫切需求，伦理性动物保护法律在我国是被需要的，是国家发展之必需，也是文明进步之应当。

　　动物保护立法的可行性

　　（一）世界各国相关立法概况

　　伦理性动物保护法律普遍被认为起源于英国19世纪的《牛饵法案》、《马丁法令》，经过一个多世纪的发展，尤其是英国、德国、奥地利等欧洲国家的动物保护法律，包括伦理性动物保护法律、自愿性动物保护法律，无论是在规范制定还是实际施行方面，都基本趋近完善。而日本、韩国、新加坡、台湾、香港、澳门等东亚国家与地区在动物保护立法上，系受到西方思潮的影响，不仅起步晚于西方各国，且在规范的制定与施行上，也远未达到完善状态，这与国家、地区之间的经济基础差异是分不开的。例如日本，其动物保护法律体系目前在实验动物的相关规定上仍然很不完善；中国香港特别行政区，其动物保护法虽颁布于1935年，但基本系借鉴、移植英国1911年动物保护法案而成，在施行上多有“水土不服”的问题存在。

　　从上述相关立法经验中可以见得，具有伦理性动物保护相关法律制度的国家或地区基本为地广人稀、地小民寡的所在，对于我国这样无论是在面积还是人口上均属超级大国的国家而言，并无成功的先例可借鉴，只能“摸着石头过河”。对于显然属于上层建筑范畴的“动物福利”、“动物伦理”理论而言，我国以此为基础进行伦理性动物保护相关立法的首先阻碍，也是最成问题的阻碍，即是我国各地经济发展的不平衡、不充分。

　　对于沿海经济发达省市而言，伦理性动物保护立法之民意深、阻力小，伴侣动物的类人化与道德共同体身份已深入民心，而这些地区的农作经济产业多达到机械化、规模化的程度，动物实验并不罕见，其程序亦相对规范化。而对于地广人稀、经济水平不发达、经济结构不均衡的中西部欠发达省市而言，对其要求流程化、福利化的动物屠宰程序、动物耕作程序等，无异于天方夜谭，要求其对家中的看门狗、乡村路边散养的猫咪实施西方式福利化的生活标准，实是强人所难，而规定实验动物相关的种种规范，也确实无甚必要。

　　综上分析，在我国的伦理性动物保护立法，若一味追求全面性、统一化、一蹴而就，显然将受阻于经济欠发达地区的实际情况和民意基础，这也是2009年常纪文教授团队编写的，事无巨细的《动物保护法（专家建议稿）》无法通过的原因之一。

　　（二）我国台湾地区立法之鉴

　　参考我国台湾地区的动物保护立法（除野生动物外），其从1998年颁布至今，历经8次修改，在颁布之初，仅对当时热议的流浪犬只管理、伴侣动物虐待行为规制、伴侣动物饲养行为管理等方面予以回应，可以说是一部有相当多空白之处的法律。这也是因为，在98年当时，台湾地区社会上的人文水平、价值观念远未达到全民认同“动物福利说”的地步，甚至许多原住民地区仍存在着活祭动物的风俗。贸然地全面推进动物福利思想主导下的动物保护法律，势必遭受强烈的反对，这也是1993年台湾地区动物保护立法计划搁置的原因。

　　而现今，经过循序渐进的8次修订，台湾地区的动物保护法已逐渐将立法目的由最初的回应虐待动物社会问题，提升至“尊重动物生命，保障动物福利”的高度，也在一次次的修法中，将流浪动物保护、动物保护检查工作制度化、禁止非法狗肉等动物食用肉贩卖链、禁食狗肉、动物收容、残酷对待动物及相关影像传播行为逐步入罪、经济动物与实验动物福利关注、伴侣动物繁殖买卖行业管理、伴侣动物饲养者管理等条款不断融入。在小心适应社会变化与发展的同时，也大胆引领着社会思想与观念的革新。

　　具体到我国的伦理性动物保护立法工作上，在现阶段就将伴侣动物、经济动物、实验动物等多类型动物纳入立法保护对象，显然会导致立法工作精力分散、法条内容庞冗繁复、规制措施泛原则化等问题。因此，目前考虑相关立法，首先应当集中精力，关注当下亟需解决的伴侣动物虐待行为问题、犬只管理问题、非法狗肉贩卖链等问题，从反虐待、反食用问题的规制起步，参考犬只管理法规的立法模式，充分发挥经济发达省市的市一级立法权，就反虐待伴侣动物的行为进行地方性法规、地方政府规章等级别的立法规制。不仅回应了当下沸腾的民意，也对嚣张的反道德、反人性的恶劣行为给予深重的打击。

　　其后，如犬只管理法规一般，考虑将相关立法以同等立法级别的形式向经济欠发达地区逐步辐射，将反虐待、反食用伴侣动物的观念以法律的形式稳固、以法律的声音呼吁，引领带动地方的移风易俗工作，加强社会主义精神文明的建设工作，充分发挥社会治理中德治与法治相辅相成的治理作用。

　　最后，考虑将伦理性动物保护立法提上国家基本法律的立法层面，将立法目的提升至“尊重非人类动物的生命”的层次，将“动物福利”“动物伦理”“痛苦中心主义”等文明思想注入新时代社会主义法律体系当中，也注入新时代社会主义核心价值观当中。

　　虐待伴侣动物行为入刑之思考

　　最后一个问题，虐待伴侣动物行为是否应当入刑？残忍对待动物、对待伴侣动物的行为是否应当在现阶段以刑罚处罚？

　　刑法作为最严厉的法律，是国家治理社会的最后手段，其具有谦抑性、保障性、最后发动性。因刑罚直接关系人类最基本的权利——人身自由，甚至生命存否，故发动刑法处罚某行为，必须慎之又慎，刑法体系必须精巧再精巧，刑法适用必须精确再精确。目前，在已有伦理性动物保护立法的各国，残酷对待动物行为虽已基本入刑，但也并非是在相关法律诞生之初就予以规制的。

　　虐待伴侣动物行为是否能够入刑、应当入刑，不仅要考虑具体国情，也要考虑刑法理论与规范体系上的适应性。就最关键的一点而言，虐待伴侣动物的行为究竟侵犯的是何种法益？

　　刑法只保护人类利益的人类中心主义理论在当下时代或许已有过时之嫌，但作为直接以人类最基本权利的限时抹除或永久抹除为处罚措施的法律，在我国现阶段之下，贸然以刑法保护如伴侣动物等主体的权利，也有些许不妥。亦有学者、专家提出，以残忍手段虐待类人化的伴侣动物的行为频发，一是对社会大众的心理底线造成极端的挑动与挑战，对青少年发展成长极为不利，以“破窗理论”为例，极容易造成社会风气的一再沉沦；二是，从犯罪心理学角度出发，多数恶性暴力犯罪的罪犯在少年时期或整个人生过程中都伴有频繁的或极端的动物虐待行为，不对此种行为加以规制，将造成整个社会的惶恐不安。实际上，上述说法是认为残酷对待伴侣动物的行为侵犯了公众的社会生活安全感。但这种公众安全感本身，能否作为刑法的保护对象？

　　比拟而言，残酷虐待伴侣动物的行为所侵害的公众安全感，与故意高空抛物行为侵犯的法益较为类似。有人故意高空抛物，会让一般人感觉到自己走在高楼旁的道路上是否不再安全，有人残忍虐待伴侣动物，会让一般人感觉这类群体是否也会残忍对待同类。日本刑法学者牧野英一曾认为，这样的公众安全感觉应当属于一种公共安全，应当获得刑法的保护，其意为，“引起一般人的不安全感”就危害了公共安全，应将“公共的平稳（静谧）”作为刑法的保护法益。然而，针对这类观点，我国刑法学者张明楷认为，公共的平稳与静谧若是作为一种平稳和安宁的生活状态，确属于公共安全法益范畴，但若仅是公共安全感觉，其与公众生活的平稳与安宁状态，实际上并非是相同概念。其认为，公共安全感觉是一种抽象的主观感觉，而公众生活的平稳与安宁状态则是“是一种客观状态，具有经验的现实性”。张明楷教授亦引用德国刑法学者罗克辛教授的话认为，“若保护的对象抽象得无法让人把握，则该对象也不能被看做是法益。”

　　其实不止上述所言，更需考虑的是，在我国现状之下，也并非是一般公众都会对残酷虐待伴侣动物的行为产生道德反应，在愤慨的呼吁立法的民众之外，不止有仍然沉默的大多数，还有部分民众认为，猫、狗只是动物，虐猫虐狗并不意味着会杀人伤人，几例虐待动物新闻并不能说明公众生活已不安全。因此，虐待伴侣动物行为在我国经济发达地区，或许确实导致了一般普通民众的惶惶不安，导致了公共安全感的丧失，但放在全国视角下，又当如何认定呢？而刑法作为基本法，一旦修订，即面向全部国民生效。若在现阶段以保护公共安全感为名将某行为入罪，恐怕很可能落入以刑法处罚“预犯罪”行为之过度刑法化的境地。

　　而事实上，“杰克辣条”们猖獗至斯，究其根本原因，其实并不在于未以刑规制，而在于举目我国法律体系，并无一法律、无一法规可针对性规制此类行为。

　　笔者认为，参考我国台湾地区的残酷对待动物行为入刑的立法历程，我国内地相关立法可首先以行政处罚手段规制相关行为，充分利用治安管理法相关资源，对相关行为施以有明确名义来由的行政处罚。随着社会经济与人文思想的发展，在将来考虑将残酷对待动物行为以刑法规制。

　　与此同时，虽然在现阶段对残酷虐待伴侣动物行为入刑尚有不妥，但对于类似“杰克辣条”们这样，故意制作、贩卖、传播残酷对待动物的物品，如书籍、录音录像、信息网络链接等，严重扰乱社会秩序的行为，实际上可参照制作、贩卖、传播淫秽物品罪的规定加以修法，实现入刑处罚。

　　也许受限于我国当下经济发展水平的不平衡、不充分，动物福利保障的观念暂无法深入人心，食用狗肉的风俗无法一天摒除。但出于各种目的，故意制作、贩卖、传播残忍、血腥、暴力制品的行为，却是为绝大多数中国人民的道德底线所不容、所不齿的行为，这类行为也是我国宪法由始至终从公民的言论自由基本权利之下排除保护的行为。

　　对残酷对待伴侣动物的实行行为循序渐进地“由行入刑”，是刑法发动的谨慎谦抑表现，而对恶意、故意制作、贩卖、传播相关制品的行为实施入刑打击、以刑规制，亦是刑法公正严厉、不容恶行的威严所在。

　　正如2020年农村农业部对于人大代表建议推进我国动物保护立法所回应的那样，全面提高动物保护水平在我国仍将是一项艰巨而长期的系统性工作。不止如此，推行伦理性动物保护、尊重非人类动物生命，将是一项贯穿人类社会发展、人类国家历程的系统性工作。然而，我国在这方面能积极推进的，远不止各地的犬只管理法规立法工作，能积极回应的，远不止以违背公序良俗等理由简单而含糊地对相关行为人处以行政拘留5日、10日的惩罚。

　　我国台湾、香港、澳门地区已颁布相关立法规制虐待动物行为，作为中华民族复兴主心骨、新时代社会主义建设引路人的大陆地区，应当勇于以立法革新观念、以立法回应思潮、以立法带动发展，立足于实际国情，循序渐进，不断推动社会精神文明的建设、社会主义法律体系的完善，以期适应当下人类社会文明的进步，缩小地区间不平衡发展的差距，更好、更完善地建设新时代社会主义现代化强国。

　　章粟粲

　　南京师范大学法律硕士，环境工程专业出身，目前为江苏三法律师事务所实习生。取得法律职业资格证书（A证）、专利代理师资格证书，曾担任中国电建集团环保工程师。在律所实习期间参与多起民商事案件、刑事案件的承办，并参与多家大型企业的法律顾问工作。

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